Les décisions gouvernementales en faveur du climat ont-elles un effet ?

Curiosité

Écriture : Clément Fabre
Relecture scientifique : Antoine Dubiau, Manon Hullot et Laura Sereni
Relecture de forme : Christine Duthoit et Eléonore Pérès

Temps de lecture : environ 12 minutes.
Thématiques : Changement climatique (Sciences politiques)

Publication originale : Eskander S. M. S. U. & Fankhauser S., Reduction in greenhouse gas emissions from national climate legislation. Nature Climate Change, 2020. DOI : 10.1038/s41558-020-0831-z

Des notions pour approfondir à la fin de l’article

La crise climatique fait l’objet de nombreux débats aujourd’hui. Les gouvernements précédents et actuels ont déjà pris certaines mesures face aux changements qui nous menacent. Ces décisions ont-elles été efficaces ? Si oui, à quel point ? Dans cette étude publiée en 2020, Shaikh Eskander et Sam Fankhauser de l’École d’Économie et de Sciences Politiques de Londres ont voulu comprendre comment le changement climatique a influencé notre société. Plus précisément, quel impact les lois votées en faveur du climat ont-elles eu sur le changement climatique ? Arrivent-elles à le freiner ? si oui, dans quelle mesure ? Quels pays votent ces lois ? Y a-t-il un impact différent selon le pays à l’origine de la loi (et pourquoi ?) ?

Politique et changement climatique : deux poids, deux mesures ?

Nous nous posons tous cette question à chaque fois qu’un résultat scientifique sur le sujet fait la une des médias. Et nous nous demandons si les objectifs fixés par l’Accord de Paris sur le climat vont être tenus, à savoir rester en dessous d’une augmentation de 1,5 °C à l’échelle du globe d’ici 2100 (spoiler alert : ça va être tendu !). Les gouvernements donnent l’impression de fermer les yeux face au changement climatique ; mais pourtant ils votent des lois visant à encadrer les émissions de gaz à effet de serre (GES), comme le dioxyde de carbone ou le méthane. Alors, à quel point ces mesures sont-elles efficaces ? Deux chercheurs anglais se sont emparés de la question.

Où en est-on actuellement ? Do you believe in climate change? [*]

L’Accord de Paris pour le climat est le premier accord qui rassemble la plupart des États autour d’un objectif commun de réduction des GES. Il a été signé en 2015 par 195 délégations (États et Union Européenne (UE)) lors de la Conférence de Paris sur le changement climatique (COP 21), afin d’enrayer la menace du changement climatique. Il a pour objectif de limiter l’élévation de la température mondiale à 1,5 °C d’ici 2100. Si rien n’est fait, les modèles actuels prévoient une augmentation de 4 °C environ ! Même s’il ne contraint pas juridiquement les États signataires, le but de l’accord est de les amener, moralement, à limiter les émissions de gaz à effet de serre. 

Ces gaz sont principalement émis par les activités humaines (agriculture, industrie, etc.) et impactent le climat et la température terrestre à l’échelle du globe. Une émission d’un peu plus de 3 000 milliards de tonnes de GES dans l’atmosphère d’ici à 2030 entraînerait une augmentation de la température de 2 °C [**]. Or, l’ONU a estimé qu’en l’état actuel des choses, il y aurait 15 milliards de tonnes émises en plus en 2030. Nous sommes donc loin du scénario idéal. La différence est faible, certes, mais une fois émises, ces 15 milliards de tonnes sont difficilement récupérables [***] et pourraient empirer les choses car plus les émissions sont grandes, plus les problèmes prévus sont importants (élévation du niveau de la mer, modifications du cycle de l’eau, etc). D’après l’ONU, cette tendance actuelle montre donc que les États ne respectent pas l’Accord de Paris. 

Cependant, les chercheurs de la publication discutée ici soulignent que plus de 1 800 lois portant sur la gestion du dérèglement climatique ont été votées dans le monde entre 1947 et 2020 (date de publication de l’article), avec pour objectif une atténuation des émissions de GES et/ou des actions pour une adaptation face au changement climatique. Qu’est-ce que cela veut dire concrètement ? Une mesure visant une atténuation va chercher à minimiser une source d’émission de GES, alors qu’une loi d’adaptation va simplement dire : « OK, la rivière de la ville déborde de plus en plus souvent à cause du changement climatique, il faut qu’on s’adapte à ce changement et qu’on protège ceux qui vivent près du cours d’eau ».

Étant donné que l’élévation de la température semble dépasser les limites fixées, les auteurs de cette publication se sont alors demandés quel impact ont eu ces nombreuses lois.

Les lois votées en faveur du climat sont stockées dans une base de données appelée base de données mondiale sur les lois pour le changement climatique. Cette base de données se veut exhaustive et rassemble toutes les législations dans le monde depuis plus de 30 ans pour 198 juridictions, à savoir 197 pays ainsi que l’UE. Cet ensemble concerne les lois qui agissent directement sur le changement climatique ou celles qui ont un impact indirect sur le climat dans divers domaines comme l’énergie, les transports ou la gestion des surfaces forestières.

Sur le total des lois qui sont dans la base de données, les auteurs de la publication n’ont gardé que celles qui ont été votées entre 1999 et 2016 et qui ne font pas seulement référence à une adaptation aux changements climatiques mais bien à des lois d’atténuation ou des lois atténuation + adaptation. Cette sélection réduit le nombre de lois de 1 800 à 1 092, ainsi que le nombre de pays concernés qui passe de 198 à 133. Grâce à cette base de données triée mais conséquente, les chercheurs ont tenté d’appréhender l’impact de ces lois sur nos émissions de dioxyde de carbone (CO2) et d’autres GES (méthane, protoxyde d’azote, etc.) depuis 1999. 

Une limite apparaît ici dans le choix de la période d’étude. En effet, on pourrait se demander pourquoi ils ne se sont pas intéressés aux lois votées entre 2016 et 2020, découlant de l’Accord de Paris. Comme le soulignent les auteurs, le pic du nombre de lois votées a eu lieu avant 2016. Après cette année, ce nombre décroît d’année en année. Cela veut-il dire que, légalement, le maximum a déjà été fait ? Ou que les lois votées de nos jours, même si elles sont moins nombreuses, sont plus efficaces que celles du passé ? Ce sont des questions qui mériteraient de plus amples recherches. Le but des auteurs est ici d’étudier en détail les effets des lois votées par le passé et de se servir des résultats pour aider à réfléchir sur les futures lois à mettre en place. Les auteurs ont donc décidé de se concentrer sur la période que nous pourrions appeler « période de prise de conscience » commençant avant les années 2000 et se terminant autour de l’Accord de Paris.

La première partie de la publication se concentre sur l’évolution du nombre de lois votées au cours du temps et permet aux auteurs de définir leur période d’étude comme évoqué dans le paragraphe précédent. Le nombre de lois votées a considérablement augmenté au début des années 2000 pour atteindre un pic entre 2010 et 2015. Une vingtaine de lois étaient mises en application chaque année avant 2000, avec un maximum de 150 lois votées pour la seule année 2013.

Qui participe le plus ?

Les auteurs se sont ensuite demandé quels pays avaient voté le plus de lois en faveur du climat dans la période d’étude (1999-2016). En Europe, il s’agit de l’Espagne, l’Italie et la Norvège. Ce résultat peut s’expliquer par l’importance que tient l’environnement dans la culture du pays (comme en Norvège) ou par les forts changements climatiques que subissent ces pays depuis ces deux dernières décennies. De fait, les problèmes de sécheresse sont de plus en plus fréquents en Espagne ou en Italie alors que les températures augmentent plus rapidement dans les pays du Nord de l’Europe. En Asie, le Japon, la Corée du Sud et l’Indonésie sont les pays ayant voté le plus de lois. En Afrique, l’Angola et le Mali ont mis en place plus de 20 lois en faveur du climat. Pour les deux continents américains, le Brésil, le Chili, la Colombie et le Panama sont les meilleurs élèves. À l’échelle mondiale, les pays les moins cités dans le classement sont surtout des pays du continent africain, du Moyen-Orient et du nord de l’Amérique du Sud. La moyenne des lois votées en faveur du climat s’élève à 9 lois par pays sur toute la période d’étude. Mais si on regarde par continent, ce sont l’Amérique du Sud et l’Europe qui se démarquent et votent plus de lois par pays que les autres (Tableau 1).

ContinentTotal de lois votéesNombre de lois votées par pays
Afrique (53 pays)4137,8
Amérique du Nord (23 pays)1767,7
Amérique du Sud (12 pays)17814,8
Asie (42 pays)3478,3
Europe (49 pays)52310,7
Océanie (14 pays)1128
Tableau 1. Répartition des lois votées par continent. Le nombre de lois votées par pays est une moyenne, d’où les valeurs non entières. Données issues de la publication originale.

L’analyse de la question est-elle si simple ? 

Pas vraiment, car comme on peut l’imaginer, la quantité ne fait pas forcément la qualité, et une seule loi votée dans un pays peut avoir plus d’effet qu’une vingtaine dans un autre. Une autre question est de savoir si les pays qui émettent le plus de CO2 sont ceux qui votent le plus de lois pour essayer de les compenser — par réel souci écologique, ou plus simplement pour éviter de passer pour le mauvais élève. Les auteurs ont donc affiné les données. En termes d’émissions totales, le podium est le suivant : la Chine représente plus de 28 % des émissions mondiales, 15 % reviennent aux États-Unis et l’UE est troisième avec 10 %. Mais ce top 3 est représenté par de très forts foyers de population, voire même le top 4 car la quatrième place du classement revient à l’Inde. Pour comparer de manière plus « juste », en prenant donc en compte le nombre d’habitants, on peut calculer les émissions de GES par tonnes de CO2 par habitant et par an. Alors, le classement n’est plus du tout le même   Ce sont les États-Unis, l’Australie, la Russie et les pays du Moyen-Orient qui émettent le plus de CO2 par habitant et par an (Figure 1). Au cours des 50 dernières années, on observe cependant une diminution des émissions aux États-Unis et en Europe, et une augmentation des émissions en Chine. Au niveau des continents, en 2017, c’est l’Océanie qui émet le plus de CO2 par habitant, par an et par pays avec 11,2 gigatonnes de CO2 (GtCO2) suivie par l’Asie avec 6,5 GtCO2, l’Europe avec 6,4 GtCO2, l’Amérique du Nord avec 6 GtCO2 puis viennent plus loin derrière l’Amérique du Sud et l’Afrique avec respectivement 2,4 et 1,3 GtCO2 par habitant, par an et par pays. Comme on le voit, la moyenne du nombre de lois votées et la moyenne des émissions ne se suivent pas (Tableau 1 et Figure 1).

Figure 1. Évolution des émissions de CO2 par pays en tonnes par habitant et par an. Données issues du Département des affaires économiques et sociales (DAES), de l’Organisation des Nations unies (ONU) et de l’Agence internationale de l’énergie (AIE) liée à l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

Maintenant, qu’en est-il de l’effet des lois votées sur ces émissions ? 

À l’aide d’un modèle statistique (voir Pour approfondir), les auteurs de la publication montrent qu’un pays qui vote une loi en faveur du climat voit réduire en moyenne — sur tous les pays étudiés — ses émissions de CO2 de 0,78 % à court terme et de 1,79 % à long terme, c’est-à-dire trois ans ou plus après la mise en place de la loi. Pour les autres gaz à effet de serre (méthane, protoxyde d’azote, etc.), les lois n’ont en revanche pas d’effet significatif à court terme mais réduisent les émissions du pays de 0,65 % à long terme. Comme vous pouvez l’imaginer, ces chiffres sont statistiquement significatifs — c’est-à-dire que les statistiques démontrent qu’il y a une réelle différence dans la quantité de GES émise — mais n’ont que très peu d’impact sur le total des émissions de CO2. C’est très peu, 1,79 %, que ce soit au moment des soldes ou pour des émissions de GES !

Finalement, la dernière étape de cette étude a consisté à analyser, sur la période 1999-2016, l’effet global de toutes les lois votées. À partir de 2004, les auteurs ont pu observer un effet sur les émissions globales de CO2 à l’échelle mondiale, mais peu sur les autres gaz à effet de serre (comme le méthane). En 2016, la quantité de C02 émis vers l’atmosphère a diminué de 5,9 GtCO2 grâce aux lois votées, soit l’équivalent des émissions annuelles des États-Unis.

Bilan des opérations : quels effets des lois sur la période d’étude ? Et quid de la suite ?

Sur la période 1999-2016, les émissions de CO2 ont été réduites de 37,7 GtCO2 à l’échelle de la planète. Parmi ces 37,7 GtCO2, 22,9 GtCO2 sont attribuées aux pays de l’UE et à ceux membres de l’Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE), un groupement d’une quarantaine d’États qui partagent un système de gouvernement démocratique et une économie de marché. Ce groupe rassemble beaucoup de pays riches (Amérique du Nord, Union Européenne, Japon, Australie) et c’est pourquoi il est utilisé dans cette étude. Pour les autres gaz à effet de serre, les réductions sont de 3,9 GtCO2 à l’échelle mondiale, dont 1,5 GtCO2 pour le groupe UE-OCDE [**]. Deux tiers des réductions de GES sont donc attribuables aux pays de l’UE-OCDE. Aux riches quoi. Mais comme vous pouvez l’imaginer, ces pays sont aussi parmi ceux qui en émettent le plus. Il est plus facile de réduire ses émissions quand on en émet beaucoup ! C’est comme avec une tablette de chocolat. Quand elle est complète, facile d’en offrir un carré : ça se voit mais tu as encore plein de chocolat. Alors que quand tu n’as que deux carrés, difficile d’en offrir ne serait-ce qu’un : tu n’aurais presque plus rien après. Eh bien c’est pareil avec les activités humaines : difficile de limiter son activité quand on a déjà peu et que l’on essaie de se développer. 

Finalement, ce sont donc 37,7 GtCO2 qui n’ont pas été émises depuis 1999 par l’ensemble des pays grâce aux lois. Cela correspond à une année d’émission à l’échelle de la planète. Revenons maintenant à l’Accord de Paris et plaçons-nous par rapport à l’objectif de rester en dessous des 1,5 °C d’augmentation à l’échelle de la planète avant 2100. Pour respecter cet objectif, il ne faut pas émettre plus de 754 GtCO2. Or, 37,7 GtCO2 correspondent à un an d’émissions. Si l’on considère que ce montant ne bouge pas, diviser 754 par 37,7 nous donne le nombre d’années qu’il nous reste pour respecter l’objectif. Le résultat est 20 ans. Donc, avant 2040, le quota sera dépassé alors que les objectifs de l’Accord de Paris ont été fixés pour 2100. « Houston, we have a problem » [****] de calcul…

Cette dernière réflexion montre bien que l’effet des lois en faveur du climat est réel, mais qu’il a été sous-exploité par les gouvernements sur la période 1999-2016. Suite à l’Accord de Paris de 2015, les gouvernements se sont tous engagés à réduire leurs émissions de GES. Cela implique l’adoption de nouvelles lois. Ainsi, il faudrait appliquer de nouveau la méthode de ces auteurs en se focalisant sur la période 2016-2020, période suivant l’Accord de Paris. Cela permettrait de voir si cette entente a eu un effet plus important sur les émissions globales et ainsi espérer conclure de manière plus optimiste sur l’impact des décisions gouvernementales sur le changement climatique et les prévisions à l’horizon 2100.

Pour aller plus loin que l’Accord de Paris, qui n’est qu’un engagement, voter des lois internationales semble être une bonne solution, mais elle est difficile à mettre en place. Pourquoi ne pas créer un Haut Tribunal du Climat géré par l’ONU qui punirait les mauvais élèves ? Mais à quel prix ? En effet, on sait que tous les dirigeants n’ont pas la même intention de participer à la résolution de ce problème, voire nient les connaissances sur le sujet. Une telle institution pourrait alors se révéler être un déclencheur de fortes tensions géopolitiques. Pour finir sur une note plus joyeuse, plus les années passent et plus les sciences climatiques progressent aussi. Avec les nouvelles découvertes, les gouvernements disposent de leviers d’action de plus en plus précis pour pouvoir maîtriser, ou du moins anticiper, les changements climatiques. Espérons ainsi que la machine politique se mette en marche avant la machine infernale (fonte des glaces, élévation du niveau de la mer, augmentation de la fréquence et de l’intensité des catastrophes naturelles). Dans le cas de la France, la Convention Citoyenne pour le Climat a été amenée à réfléchir à des mesures que les citoyens français pourraient tenir afin de limiter au maximum les effets du changement climatique. Comme le démontre la mise en place urgente de cette convention, le proverbe « mieux vaut prévenir que guérir » n’est plus d’actualité dans le cas du changement climatique. Reste à voir si les prochaines lois sauront se montrer plus efficaces que les précédentes…


Éléments pour approfondir

Comment les auteurs ont-ils fait pour calculer l’effet des lois sur le climat ?

Tout d’abord, les auteurs de la publication ont trié les lois pour sélectionner un jeu de données représentatif de l’évolution des lois votées avant l’Accord de Paris. Ils ont choisi de s’intéresser en particulier aux lois votées entre 1999 et 2016. Ainsi, sur les 1 800 lois disponibles, ils ont gardé 1 092 lois couvrant 133 pays. Les effets des lois votées par l’UE sont répartis de façon égale au sein des différents pays car les auteurs émettent l’hypothèse que ces lois ont un effet équivalent sur l’ensemble des pays de l’UE. Pour les pays qui sont entrés dans l’UE entre 1999 et 2016, l’effet de la loi leur est affecté au moment de leur entrée.

Les auteurs font ensuite l’hypothèse que chaque type de loi (acte parlementaire ou décret présidentiel) a un impact différent sur l’environnement. Les lois de la base de données ont donc été classées en différents groupes. De plus, selon leur seconde hypothèse, l’effet de la loi sur l’année considérée est dépendant de sa date de mise en action. En gros, toutes les lois du même type votées plus de trois ans avant l’année considérée ont le même impact. Pour les autres, plus la loi est récente, moins son effet est important car les auteurs considèrent qu’un délai est nécessaire pour sa promulgation et pour qu’elle soit appliquée dans le pays.

L’équation qu’ils ont utilisée pour calculer les émissions de chaque pays est la suivante :

    \[y_{it}=\alpha + \beta_1 S^S_{it} +  \beta_2 S^L_{it} + \gamma X_{it} + \Theta_i + \nu_t + \epsilon_{it}\]

Si on essaye de la décortiquer, il en résulte :

émissions= \alpha + effets lois court termeeffets lois long terme + facteur gouvernement et économie + facteurs pays et année+ \epsilon

Le résultat émissions est pondéré par le Produit Intérieur Brut (PIB), ce qui permet de comparer les pays entre eux. En effet, les pays les plus riches ont tendance à émettre plus de GES que les autres, raison pour laquelle il est nécessaire de pondérer. 

Pour les termes à droite de l’équation :

  • \alpha est une constante, différente pour chaque pays et pour chaque année. C’est un paramètre non fixé qui permet d’ajuster le modèle aux données réelles. 
  • La barrière différenciant court et long terme est fixée à trois ans. Si la loi est votée depuis moins de trois ans, elle est rangée dans effets lois court terme, au-delà elle est classée dans effets lois long terme.
  • Le facteur gouvernement et économie est construit en deux parties. La première sert principalement à mettre en valeur les pays qui font respecter les règles d’une manière plus stricte que les autres. Il est lié à un indicateur de confiance du peuple envers son gouvernement. La deuxième est liée à des variables économiques comme le PIB, le nombre de produits importés et la taille du secteur des services dans le pays.
  • Les termes de facteurs pays et année permettent de s’affranchir des variations annuelles de l’économie dans le pays et de la température de l’air, afin d’éviter le biais que créent ces variables entre les pays.
  • Enfin, le dernier terme \epsilon est binaire. Il prend la valeur 1 dans les pays avec un système fédéral, où les sous-régions ont de forts pouvoirs législatifs. Cela permet de prendre en compte le fait que les décisions politiques nationales peuvent être complétées par des décisions dans les sous-régions. À titre d’exemple, la Californie prend de nombreuses décisions face au changement climatique.

Finalement, on obtient une valeur d’émissions de GES par pays. Pour connaître l’effet des lois sur ces émissions, les auteurs ont également calculé les émissions de GES en enlevant les termes effets lois court terme et effets lois long terme. D’un côté, on a l’équation avec tous les termes et de l’autre une équation sans l’effet des lois. Donc, la différence entre les deux équations donne l’effet des lois dans la régulation des émissions de GES. En gros, c’est un peu comme dans le film « Retour vers le futur ». Ici, les chercheurs Doc et Marty Mcfly sont retournés dans le passé, ont crié « plus aucune loi contre le climat ! » et ils ont regardé ce que donnait cette nouvelle réalité. C’est là que réside le grand pouvoir de la modélisation : voyager dans le temps, passé comme futur. 

Malgré tout, il faut garder à l’esprit que, quel que soit le domaine d’étude, la modélisation est un outil d’appui à la décision et qu’un modèle n’est qu’une représentation de la réalité. Les modèles ne fonctionnent que grâce à des hypothèses qui aident à simplifier les systèmes complexes que sont la nature ou notre société. Comme l’a dit George Box, « tous les modèles sont faux, mais certains sont utiles. »


[*] Traduction : « Croyez-vous au changement climatique ? »

[**] L’étude mentionnée ne prend pas en compte la baisse d’émissions de gaz à effet de serre due à l’épidémie de Covid-19. De plus, pour comparer les GES entre eux, le CO2 est le gaz de référence. Les émissions de méthane ou d’autres GES s’expriment donc en GtCO2.

[***] La récupération de gaz à effet de serre se fait par les puits de carbone. Ces puits peuvent être naturels comme les forêts et les océans qui stockent chaque année du carbone depuis l’atmosphère. De plus, des technologies de captage de gaz à effet de serre sont en développement et sont prometteuses.

[****] Traduction : « Houston, nous avons un problème. »


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